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| ▲ 최명희 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장(강릉시장). |
제19대 대선이 조기 실시된다. 5월 9일이면 새로운 정부가 출범한다. 이러한 시국을 이끌어 낸 대통령 탄핵 국면은 중앙에 집중된 권력이 국가의 기틀을 얼마나 위협하는지 적나라하게 보여주고 있다. 이를 반면교사로 해 향후 대한민국의 최우선 과제는 중앙에 집중된 권력과 권한을 지방과 국민에게 위임하고 분산시키는 것이라고 할 수 있다. 이를 위해 현재의 집권적‧권력집중형 통치구조의 전면적 개편 대안으로 지방분권형 국가운영이 필요하며, 새로운 국가 운영의 기틀로서 지방자치의 확고한 헌법적 보장이 있어야 한다.
일반적으로 지방자치는 주민이 스스로의 규율과 재원을 통해 지역의 문제를 해결하는 과정이라고 할 수 있다. 우리 헌법에서는 이러한 지방자치를 규정하고 있고 지방자치단체는 이에 따라 주민의 권리제한, 의무부과 등을 제외한 여타의 정책을 수립해 집행할 수 있다. 그러나 현행 헌법 제8장에 규정된 지방자치 제도는 한국사회를 이끌어갈 지방자치라는 시대정신을 충분히 담지 못하고 여러 곳에서 그 한계와 문제점을 노정하고 있다.
특히 제117조와 제118조의 단 두 조문으로 구성된 헌법의 내용은 삼권분립의 기능적 권력분립과 더불어 민주주의적 통치구조의 근간이 되는 지방자치‧지방분권이라는 공간적 권력분립의 요청을 충족시키기에 턱없이 부족하다. 현행 헌법의 전체적인 구조에서 살펴보았을 때, 이는 중앙집권적 권력구조를 전제로 한 통치기구를 구성한 연후에 형식적인 차원에서 지방자치를 최소한으로 규정한 것으로 평가될 수 있을 정도이다.
몇 가지 근본적인 한계를 지적하면 먼저 지방자치의 중요한 실현 수단이라고 할 수 있는 자치입법권을‘법령의 범위 안’으로 한정하고 있다. 이로 인해 자치입법권은 국회의 법률만이 아니라 중앙 정부의 대통령령이나 부령의 범위 내로 제한된다. 또 지방자치단체의 종류 및 지방자치단체의 조직에 관한 대부분의 사항을 헌법이 직접 규정하지 아니하고 법률에 위임함으로써 지방자치의 제도적 안정성을 헌법적으로 보장하지 못하는 문제점도 존재한다. 아울러 실질적인 지방자치의 실현을 위해 필수적인 조세나 재정의 측면에서 대해서도 현행 헌법이 아무런 규정을 두지 않은 채 국회의 입법 재량에 모든 것을 일임하고 있는 것도 한계다. 만약 스스로의 규율은 마련할 수 있으나 이를 위한 재원이 보장되지 않는다면 지방자치가 구현될 수 없다. 따라서 중앙정부의 재정적 권한을 지방정부로 이양하는 재정분권이 지방자치의 핵심이라 할 것이며 이에 대한 헌법적 근거를 마련하는 것은 진정한 지방분권 개혁을 성취하는 것이다.
지방분권형 헌법 개정은 지방자치와 지방분권에 대한 헌법적 선언과 동시에 지방자치의 근본적인 문제들을 해결할 실질적인 방안들을 모두 담아내야 할 것이다. 그 방안에는 지방자치의 확고한 보장으로서 헌법 제1조에 지방분권형 국가임을 명시하고 지방의 자치입법·자치재정·자치조직권의 확대, 지방분권형 상원에 의한 지방의 국정참여 보장 등 지방자치 발전 및 주민복리 향상에 기여하는 내용을 담아야 한다. 지방분권 헌법 개정은 자치단체장이 더 많은 권한을 가지려고 추진하는 것이 아니다. 민주주의의 핵심인 주민의 자기결정권을 보다 가까운 정부 수준에서 이루어 지게하기 위해서다. 그리고 그 수준에서 주민의 생명과 안전을 보장하고 삶의 질을 더욱 향상시키기 위해 지방자치를 헌법적으로 보장받기 위해 준비해 나가는 것이다.
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